第六章 枢密院

第五节 二府趋同的走势

　　 从中书或三省与枢密院的两个角度观察二府关系问题，发现他们相互间的许多政务与事务交错相连，彼此参预，根本无法真正使二府各行其是、独立运行。二府关系之两难处境，宋人这样评说：

　　国朝两府之职，其周之冢宰、司马欤？汉之丞相、太尉欤？……中书主民、密院主兵，其事相埒也；中书降麻、密院降宣，其权相等也。将分任其事之为当耶？则军国大务不当专委，未免如富郑公之议；抑并其职为中书耶？则兵柄相维，有关大体，又非所以知祖宗建枢之意。呜呼！分其事固非也，并其职尤非也。必于分之中而有合之理，存于判然不相为谋之际，而实有相贯通者寓，然后可与论设官之深旨欤。（《古今源流至论》前集卷六《二府》）

　　要做到如此分中有合、合中有分的理想境界，是十分困难的。在实际操作过程中，二府之间的相互参预确实越来越频繁，其必然趋势是二府之间某一方逐渐占据主导地位，即中书或三省对枢密院的节制变得越来越显著。在这个过程中，枢密院的独立性逐渐被取消，二府渐渐表现出趋同的走势。

　　1、取消枢密院，恢复旧制的要求。

　　宋代的职官制度，承继唐代而来，宋人也在制度方面时常以唐人为榜样，学习模仿。枢密院制度，却不是盛唐的产物，而是唐朝渐趋衰落之后的权变措施。所以，当宋代二府之间发生矛盾、产生弊病的时候，宋人自然回顾盛唐制度，从宰相“事无不统”的角度出发，要求取消枢密院，将军政大权交还给三省，恢复隋唐旧制。太宗意图更多地统揽中央行政与军政大权，特意让枢密院秉承自己的旨意，完全独立运行，结果在对契丹的战争中几乎全军覆没。二府各行其是的弊端，也在这一系列战争中暴露无遗。最早的对二府分权的质疑以及有关宰相节制枢密院军务的提议，就是在战争之后被提出，端拱二年（989），知制诰田锡奏曰：

　　 臣闻前年出师向北，命曹彬以下欲取幽州，是侯利用、贺令图之辈荧惑圣聪，陈谋画策，而宰臣（李）昉等不知。又去年招置义军，札配军分，宰相（赵）普等亦不知之。岂有议边陲、发师旅，而宰相不预闻？……今宰相普三入中书，再出藩镇，重望硕德，元老大臣，人所具瞻，事无不历。乞陛下以军旅之事，机密之谋，悉与筹量，尽其规画。此乃国家大体，君父至公。（《长编》卷30）

　　 仁宗年间，西北边疆吃紧，宋廷与西夏的战争频繁，二府趋一的问题再次被提上议事日程，臣僚甚至进一步讨论是否能够重新合并二府。庆历二年（1042）七月，张方平上奏说：

　　臣窃以朝廷政令之所出，万事之本原，一统于中书。若枢密院，则古无有也。起于后唐权宜之制，因循相承，兵柄浸重，乃与中书对秉衡轴。至于分军民为二体，别文武为两途，宣敕并行，议论难一，事无任责，更相顾望。自古为理，患在多门。况今二府之中，岂尽材猷之士？朝纲内弛，边事日生，西戎北狄，交有凭陵中夏之志。财用殚窘，百职旷废。……谓宜讲求利害，稽复古制，省枢密院，归于中书。若又重于改为，则莫若通枢密院之职事于中书。见任枢密院使副，才者留之，不才者去之。其诸房吏史且皆如旧，措置施舍，徐更图议。（《乐全集》卷20 ）

　　仁宗出于与西夏交战的需要，接受张方平等臣下的提议，说：“军国之务，当悉归中书，枢密非古官。”（《长编》卷137）“然未欲遽废”，命宰相吕夷简兼判枢密院、宰相章得象兼枢密使、枢密使晏殊同平章事。庆历五年（1045），宰相贾昌朝、陈执中罢所兼的枢密使，张方平又多次上奏，退而求其次，强调二府之间应该共同商议军国大事，说：

　　臣伏以中书、枢密院分掌军国之务，其于朝廷，本实一体。若其远计长虑，思患预防，谋议相通，事始克济。……臣愚以为中书、枢密院执政之臣，宜时聚首，同议朝务，讲求得失。至于边防处置，将帅迁改，中书理本所当关预。谓凡稍干大事，并从参议而行，所冀各尽公心，上裨国体。（《乐全集》卷20 ）

　　 自古已来，历代之制，三公之职无所不总。……臣愚以为其边防奏报、军马机宜，依旧常且聚厅，每事并皆同议。（《乐全集》卷20 ）

　　 嘉祐三年（1058）十二月，刘敞奉旨详定官制，上札子详述改制意见，重提二府合并事宜，其中一条说：

　　 唐制无枢密院，自五代用兵，始与中书对掌机务，名体不正，无甚于此。即欲改正官制，当废院名，以曹事还中书（《长编》卷188）。

　　 北宋诸朝帝王，深刻体会祖宗官制设置的意图，在二府合并问题上不愿意做原则性的让步。神宗是北宋最有革新意识的皇帝，他主张变法，重用王安石，于是，臣僚又迎合王安石而寄希望于神宗，郭逢原熙宁五年（1072）七月上《议当去枢府书》说：

　　 夫宰相代天理物，无所不统，未闻特设事局、补除官吏而宰相不预者也，今之枢府是已。臣愚以谓当废去枢府，并归中书，除补武臣悉出宰相，军旅之事各责其帅，合文武于一道，归将相于一职，复兵农于一民，此尧、舜之举也。今王安石居宰辅之重，朝廷有所建制于天下，特牵于枢府而不预，则臣恐陛下任安石者盖不专矣。（《长编》卷235）

　　 这一类的建议仍然遭到神宗的否决，神宗明确表态说：“祖宗不以兵柄归有司，故专命官以统之，互相维制，何可废也？”（《宋史》卷162《职官志》）一语道中枢密院设置的实质。所以，官制改革时，特意保留了枢密院。经神宗的分析强调和官制变革的再次确定，以后的臣僚就很少再提二府合并之事。二府分权的不合理性，臣僚们依然有清醒的认识。南宋章如愚甚至归纳说：枢密院“无事之时，清谈有余；纷扰之际，一无所用矣”（《山堂考索续集》卷32《官制门·密院虚设》）。北宋中叶以后的大臣，采用了避开表层次的制度争执而在事实上加速二府趋同过程的更加务实的措施，使二府决策班子在实际运作中合而为一。

　　上述的恢复古制的要求，从思想根源上来说，与前文所言的要求恢复三省制度的出发点是一样的，都是一种“厚古薄今”思想的表现。从实际操作来说，也确实能起到减少重叠机构、提高行政效率的良好作用。

　　2、二府“聚议”与同进呈制度的确立①。

　　在张方平要求二府合并的建议中，本来就有退而求其次的“宜时聚首，同议朝务，讲求得失”的二府“聚议”之请求。二府分权，确实弊端丛丛，帝王又不愿意从根本上加以改变，二府“聚议”的方式就成为最好的弥补手段。

　　让中书过问枢密院事务，其实从太宗朝就已经开始。太宗与契丹作战失败后，意识到二府绝对分治的弊病，稍稍让中书参预枢密院事务讨论。雍熙三年（986）十二月，对契丹作战再次失利，沧州都部署李继隆负重要责任，朝廷便“逮继隆，令中书问状”（《长编》卷27）。淳化五年（994）十一月，舍人院言：“先是，除授内殿崇班及诸司副使，只枢密院吏送除目，阀阅、爵里并不得知。乞自今诏枢密院件析事状，送中书作词头，乃付院草制。”太宗立即同意执行（《长编》卷36）。这样，枢密院的用人权就要受到中书的节制。至道二年（996）五月，西夏入侵时，太宗就自觉改正屏除宰相于军政决策之外的做法，与宰相们讨论朝廷应该采取的对策，宰相吕端等纷纷发表意见（《长编》卷39）。

　　从太宗至神宗五朝之间，是朝臣讨论二府合并最红火的时期。帝王们虽然不接受二府合并的建议，但是，对二府“聚议”的补救性措施则都感兴趣，尤其是边疆发生战争需要二府密切磋商之时。皇帝发布诏书令二府聚议，是从真宗朝开始。咸平四年（1001），“边臣请城绥州，大屯兵积谷，以遏党项”，朝臣争论不休，真宗特诏“中书、枢密院会议”（《长编》卷50）。咸平六年（1003），真宗“访御戎之策”，“因命两府会议，各以状闻”（《长编》卷54）。大中祥符六年（1013）正月，“诏自今凡更定刑名、边防军旅、茶盐酒税等事，并令中书、枢密院参详施行，以上封者言二府命令互出，或有差异故也。”（《长编》卷80）

　　仁宗时，则因与西夏交战，需要二府频频聚议，康定元年（1040）三月，“诏参知政事同议边事”，二日后又“诏中书别置庭与枢密院议边事。遂置庭于枢密院之南。”（《长编》卷126）庆历五年（1045），宋廷于西夏签署和约，宰相们自觉辞去所兼的枢密使之职，但是，几经离合，皇帝和大臣都意识到民政与军政完全分离的不合理性，所以，仁宗在同意宰相辞去兼职时，“又诏枢密院，凡军国机要，依旧同商议施行。”枢密院也请求“自今进退管军臣僚、极边长吏、路分兵马钤辖以上，并与宰臣同议。”（《长编》卷157）庆历七年（1047）五月，再次“诏西北二边有大事，自今令中书、枢密院召两制以上同议之”（《长编》卷160）。枢密院事务或决策，中书有了越来越多地参与。

　　而后，皇帝还是一再强调二府聚议的必要性。治平“三年（1066）五月十七日诏：“中书、枢密院自今朔、望会于南厅。”（《宋会要·职官》1之77，《长编》卷208）元丰改制后，议事处所迁至都堂，“枢密院事悉合经门下省审省复奏，然后施行”（《宋会要·职官》1之39）也作为制度确定下来。神宗又对二府的各自职责及应该相互参预的事务做了一个大致规定，“诏釐其事大小：大事，三省与枢密院同议进呈，画旨称三省、枢密院同奉圣旨，三省官皆签书，付枢密院行之。小事，枢密院独取旨，行讫，关三省。每朝，三省、枢密院先同对，枢密院退待于殿庐，三省始留进呈，三省事退，枢密院再上进呈，独取旨，遂为定制。”（《石林燕语》卷5）元丰八年（1085）四月哲宗以幼龄登基，再次“诏许枢密院依旧制开便门，与中书省相通，赴都堂议事。”（《长编》卷354）这一系列的诏令，旨在强调二府之间的协作关系，二府互相参预对方的政务、事务，以求在朝廷重大决策上取得一致观点，提高中央行政效率。

　　宋代史料中大量以中书、枢密院（元丰改制后为三省、枢密院）名义递呈的奏疏，就是二府聚议商定后的结果。至此，凡军国大事须二府协商决定基本上成为定制。二府聚议与同进呈制度的确立，意味着宰相可以预闻军政，枢密院亦可以预闻民政，达到了二府宰辅共议大政的目的。尤其是三省宰相插手枢密院事务已经获得制度上的保障，太祖、太宗煞费苦心建立的二府分治制度，很快遭到破坏。

　　随着二府相互参预的增多，太祖确定的二府分班奏事制度也显得越来越不适合时宜。二府各不知道对方所奏之事，当然不利于“聚议”制度。“自元祐以后，渐更元丰之制，二府不分班奏事”（《宋史》卷161《职官志》），合班奏事遂成定制。其实，这种改变从仁宗庆历年间已经开始，如上引两府合班奏事时韩琦所言便是一例。神宗熙宁年间，宰相王安石与枢密使文彦博也每每在帝前争辩朝廷大事。这种改变是二府班子渐趋合一的一个重要步骤。

　　3、中书或三省对枢密院领导地位的确立。

　　宋代相权膨胀，归根结底，是宰相权力的扩大。在宰辅集体领导班子中，宰相处在核心的主导地位，相权每次的膨胀，都要将更多的权力过滤到宰相手中。在宰辅集体领导班子内部，同样存在着权力向宰相集中的一个过程，二府之间的相互参预越来越多，事实上是宰相一步一步地确立起对枢密院的领导地位。这种地位一经最后确定，二府之两套决策班子在实践中就被合并为一套。

　　如前文所言，二府要求积极协调、密切配合的时候，大都是朝廷面对着某次重大军事行动。这时候宰相的参预军政要务决策，实际上是对枢密院的一种领导。这种关系，也是从真宗朝开始建立。对付契丹的整个战争过程，以至签订“澶渊之盟”，都是在宰相寇准的调度、领导之下完成的，枢密院此时只成为执行宰相旨意的一个机构。

　　宰相对枢密院的领导地位，神宗朝以来得到加强。神宗是两宋皇帝中最有进取心的，他初期相当程度地改变了帝王对臣下的猜忌、防范等做法，起用王安石主持变法。新法中的“保甲法”、“保马法”，都是军政方面的变革。神宗又不甘心历来的对外卑躬屈膝的政策，要求采取积极主动的态度对待边患。所以，神宗时边塞又发生系列战争。神宗仍将边事专委宰相王安石，凡对外作战之大政方针、边疆战略战术之布置、边地将帅之任用、军中粮草之调运，神宗多与王安石商议确定，极少咨询枢密院意见。甚至枢密院长官的任命，也要通过王安石，熙宁八年（1075）闰四月，神宗欲用张方平为枢密使，“既批出，王安石将行文书”，然吕惠卿私下告诫王安石说张方平是变法的反对派，王安石遂改变主意，这次任命随即作罢（《长编》卷263）。熙宁年间多次出现二府合班讨论边疆军事毕，“枢院退，王安石曰”、“枢密院退，安石白上”（《长编》卷235、238）等王安石留身独对的局面，神宗最后接受的大都是王安石的意见。王安石则力排众议，重用王韶，经略边事，取得了边塞战争的一系列胜利。洮河之役获胜后，神宗曾解所佩玉带赠王安石，并且说：“洮河之举，大小并疑，惟卿启迪，迄有成功。”（《长编》卷247）此时，王安石对军政干涉过多，枢密院以为王安石欲以中书吞并枢密院，当他们受到台谏弹劾时，“枢密使副文彦博、吴充、蔡挺因此不入院”，干脆直接“遣吏送印于中书”（《长编》卷240）。换一个角度说，神宗对宰相委任之专，让其总揽民政、军政大权，这样，方使熙宁、元丰年间的政局焕然一新。

　　王安石去相之后，神宗改革官制，枢密院的权力削弱被制度化。具体表现为两个方面：一是枢密院的用人权“并于吏部”，二是兵部“分掌武举、地图、车甲之政令”（《山堂考索续集》卷33《官制门》）。从宏观的角度观察问题，也就是将枢密院的一部分权力转移到宰相的手中。

　　徽宗是两宋期间自我感觉最良好、对形势又最无辨析头脑的皇帝。他自以为治下乃太平盛世，国力十分强大，有足够的实力对外生事。所以，在位期间发动了系列对外战争。朝廷里，权力则集中到权相蔡京的手中，枢密院惟知奉行蔡京旨意。蔡京又“欲兵柄、士心皆归己”，“禁卒干掫月给钱五百，骤增十倍以固结之。威福在手，中外莫敢议。”（《宋史》卷472《蔡京传》）宣和年间，宰相王黼置经抚房，“主伐燕之议，置于三省，不复以关枢密院。”（《宋史》卷161《职官志》）枢密院的权利几乎完全给夺走。

　　南宋时期，小朝廷始终笼罩在战争阴影之中。南渡初年，军务紧急，为了便于宰相指挥调度，朝廷于建炎元年（1127）特设御营司，“以宰相为之使”，“本以行幸总齐军中之政，其后遂专兵柄，枢密院几无所预。”（《朝野杂记》甲集卷10）而且，宰相还时时兼“都督诸路军马”之职。《宋史》卷162《职官志》说：“中兴多以宰相兼领兵政、财用之事，而执政同预焉。”建炎四年（1130），虽罢御营司，然仍“命宰相范宗尹兼知枢密院”。其间，为了便于指挥，还曾铸成“三省枢密院印”。 《朝野杂记》甲集卷4载：“三省枢密院印，建炎三年秋铸，以银为之。时上命滕子济权知三省枢密院，扈从隆祐皇太后往豫章，故铸此印。”绍兴七年（1137），又以宰相张浚兼枢密使。“其后，或兼或否，至开禧，以宰臣兼使，遂成永制。”（《宋史》卷162《职官志》）据《宋宰辅编年录》统计，南宋宰相60位，其中有48位曾兼御营使、知枢密院事、枢密使等职务，只有12位不曾兼军政要职。

　　具体地说，建炎元年至绍兴二十五年（1127—1155），宰相皆兼枢密使之类的职务。绍兴二十五年权相秦桧去世，南北亦因“和议”的签署而相对缓和，故高宗改变作法，自绍兴二十六年至绍兴三十二年（1156—1162），宰相不再兼枢密使。孝宗即位，锐意进取，决心北伐收复失地。故自绍兴三十二年末至乾道九年（1162—1173），宰相又兼枢密使。乾道九年以后，孝宗锐气受挫，光宗、宁宗庸庸无为，故宰相或兼枢密使、或不兼，没有定准。开禧二年（1206），权臣韩侂胄以平章军国事的身份独揽大政，企图通过北伐建立盖世功勋，故宰相再兼枢密使，遂成定制。咸淳十年（1274）三月，度宗又特地为“师相”贾似道“别置机速房，凡急切边事先行后奏，赏罚支用亦如之，其常程则密院行之。”（《癸辛杂识》别集下）宰相作为，更加随心所欲。其间，宰相是否兼枢密使之职，仍然与战争密切相关。建炎四年（1130）之前，枢密院基本上被废弃，这是两宋时期非常独特的一段时间。《宋宰辅编年录》卷14载赵鼎建炎四年除签书枢密院事，“此前兵政，悉隶御营司，……至是，鼎始检故事举行，以正西府之体。”

　　此外，枢密院长官阙员时，臣僚也要求由中书或三省大臣兼任。元祐四年（1089）七月，知枢密院事安焘丁母忧，枢密院只有同知赵瞻一人，台谏纷纷认为枢密院不宜“以独员领之”，提出“宰相以下至右丞，同是执政，皆可兼枢”（《长编》卷430）。

　　在此期间，枢密院个别得皇帝特别信赖的长官，也试图扩大权力，不受宰相限制。孝宗乾道年间，张说签书枢密院事，得孝宗宠信，《宋史》卷392《赵汝愚传》载：“旧制，密院文书皆经门下省，张说在西府，托言边机不宜泄，汝愚谓：‘东、西二府，朝廷治乱所关，中书庶政无一不由东省，何密院不然？’孝宗命如旧制。”这种企图使枢密院更加独立行使军政权的作法，已经不符合战争年代的需求，所以根本行不通。隆兴元年（1163）十二月，大臣要求“枢密院自今以往凡已被旨文书，并关中书、门下”，孝宗立即同意（《宋会要·职官》3之20）。

　　宰相的大权独揽，甚至使二府的执政们都无所事事。《宋宰辅编年录》卷15引《遗史》载：绍兴五年，赵鼎、张浚以左右仆射兼知枢密院事、都督诸路军马，“浚出视师江上，以行府为名。而鼎居中总政事，表里相应。”参知政事沈与求和知枢密院事孟庾“皆不能平，常曰：‘三省、枢密院，却乃奉行行府文书邪？’”孟庾托病求去，沈与求也自求离去。有时，枢密院长官甚至成为一种虚衔，如绍兴十一年（1141）收三大将兵权，韩世忠和张俊除枢密使，岳飞除枢密副使，都是虚衔。

　　总之，宋太祖等开国帝王所设想的军民分政、二府对掌大柄、帝王总揽一切的理想中央权力行使方案，在两宋时期的绝大多数时间内都不能得到很好的落实。二府之间总是在不断地争斗、冲突、干涉对方。在这一场权力争夺战中，宰相一方由于处在有利的位置上，所以多占上风。其发展趋势是二府之间的相互参预越来越多，宰相的“总文武大政”越来越多地成为现实的行为，北宋后期以来，宰相逐渐确立起对枢密院的领导地位，南宋时宰相更是经常兼枢密院长官之职，二府乃至最终合并为一套决策班子。宋人评价这个演变过程，也十分肯定二府趋同的积极作用，《古今源流至论》前集卷六《二府》曰：

　　 盖自范质、王溥免相之后，而二府之事权裂矣。获继迁母之议非细事也，密院知之而中书初未知之；兴兵蓟门之役非末故也，密院谋之而中书不预闻之，此田公锡抗言密院公事宰相不得预闻、中书政事枢密不得预议，不能无憾于咸平之时也。迨乎景德间，真宗每得边奏必送中书，于是有共参利害之意，澶渊百万之师，寇公亲扶日，毂尺箠笞之，而北敌几无只轮匹马之返。此非景德相通之验欤？自寇公免相之后，而二府之事权又裂矣。戎酋之降非末节也，而中书初不预知（角嘶罗之事）；元昊之叛非小事也，而边奏皆不关中书，此丁度力言二府分政若措置乖异，则天下无适从，不能无激于康定之初也。迨乎庆历间，仁宗因张方平之议，于是宰相有兼枢之职。西边陆梁之贼，吕、章二公分命名帅戮力平之，而卒致骨寒胆破之谣。此非庆历兼领之效欤？自贾昌朝、陈执中免相之后，而二府之事权又益裂矣。赵明与西人战，密院赏功而中书降约束；郭逵修堡栅，密院方诘责而中书已降褒诏，此藤达道深叹熙宁战守异议之非也。迨夫元丰诏大事三省与密院同议矣，元祐诏除授谏官三省、密院同进呈矣，然是时边事利害尤未甚相通者。至建炎间，高宗乃以宰臣张浚兼枢密，而赵鼎亦以左仆射兼之。是时也，国步尚艰，敌势方张，剗乱而治，支危而安，再植巍巍中天之业者，皆左扶右持之力。此非建炎兼领之功欤？噫！自国初以至中兴，其分其合，不知其几。大抵合之则文武相通，分之则兵政异情。咸平、景德、康定、庆历、熙宁、建炎之得失可知也，可不审哉！虽然，主民而知兵，此固关天下之大计，密院而不预中书，亦非大臣相维之意。是故，枢使而同平章事，君子以为庆历之善谋。密司不与三省之差除，议者为元符惜之。

　　 通过上述的简单排列，这个问题比较清楚。假如将宰相行使军政大权加以分类，大致可分为三类：一，宰相大权独揽，枢密院只成为附属机构。这往往发生在权相秉政时期或战争年月。（紧密型）二，二府各行其事，宰相只是在重大军政问题上参与商议、决策，这种作法符合宋代的“祖宗邦规”，是“正常态”的权利机制运行。（松散型）三，宰相基本被排除在军政决策之外，这往往发生在帝王颇有才略、要求充分驾御臣僚的情况下，这种情况持续的时间甚短。（游离型）

　　依据上述分类原则，将两宋各个阶段的二府关系加以排列，大致情况如下：

　　其一，宋太祖建隆元年（960）至宋太祖开宝六年（973），约13年，紧密型。太祖、太宗、赵普等组成中央核心决策班子。至开宝六年（973）赵普罢相止。其时，平定内乱、开拓边境，已暂告一个段落，境内只剩下南唐、北汉。太祖初年，虽已不让二府长官相互兼职，然在实际权力运行过程中，二府还不能真正分开。

　　其二，宋太祖开宝六年（973）至宋真宗景德元年（1004），约31年，游离型。太祖后期逐渐使二府分立，各行其是，太宗变本加厉地发展了这种作法，真宗初期自然承继了这种作法。

　　其三，宋真宗景德元年（1004）至景德三年（1006），约3年，紧密型。此时寇准出任宰相，正值契丹大举入侵，真宗委全权于寇准，枢密院无所事事。

　　其四，宋真宗景德三年（1006）至宋仁宗庆历二年（1042），约35年，松散型。因宋、辽战争结束、寇准罢相，二府之间的紧密型关系随之告一段落。但二府遇重大军国政务共同商议的制度，已经确立。

　　其五，宋仁宗庆历二年（1042）至宋仁宗庆历五年（1045），约3年，紧密型，因宋、夏战争而导致宰相与枢密使相互兼职。兼职者有吕夷简、贾昌朝、晏殊、陈执中、章得象、杜衍五位。

　　其六，宋仁宗庆历五年（1045）至宋神宗熙宁三年（1070），约25年，松散型。这一段时期内，宰相不再兼枢密院职，然宰相过问枢密院军政已经是名正言顺之事，皇帝也多次下诏书令枢密院文书送中书或三省共同商议。

　　其七，宋神宗熙宁三年（1070）至宋神宗熙宁七年（1074），约3年，紧密型。熙宁三年末王安石拜相，神宗欲对外有所作为，依赖王安石在中央主持、调度，将军政权也委之宰相，枢密使几无所预。

　　其八，宋神宗熙宁七年（1074）至宋徽宗政和二年（1112），约38年，松散型。熙宁七年王安石罢相后，神宗更多地掌握了中央民政和军政权，即使是王安石熙宁八年再度入相，也已经没有了第一为相时的统揽一切大政之权力。不过，这一阶段的松散型，更接近于紧密型，中书宰辅对枢密院政务和事务有了更多的节制权。

　　其九，宋徽宗政和二年（1112）至宋高宗绍兴二十五年（1155），约43年，紧密型。政和二年蔡京第三次入相，基本上已经统揽了朝廷的一切军政要务。蔡京致仕以后，继任的宰相延续了蔡京的做法，大都将枢密院置于自己的控制之下。宣和四年王黼为伐燕之事设经抚房，更是直接由三省独揽军权。南渡初期，兵荒马乱，宰相始终控制军权。一直到绍兴二十五年秦桧去世，宰相基本上都兼御营使或枢密院之职。建炎年间，枢密院几被废弃，一切决策由宰相作出。

　　其十，宋高宗绍兴二十六年（1156）至绍兴三十二年（1162），约7年，松散型。南北因“和议”的签署而相对缓和，故高宗改变作法，自绍兴二十六年至绍兴三十二年（1156—1162），宰相不再兼枢密使。

　　其十一，绍兴三十二年（1162）至宋孝宗乾道九年（1173），约11年，紧密型。孝宗即位，锐意进取，决心北伐收复失，故宰相再兼枢密院长官。

　　其十二，乾道九年（1173）至宋宁宗开禧二年（1206），约33年，松散型。宰相或兼或否。

　　其十三，宋宁宗开禧二年（1206）至宋恭帝德祐二年（1276），约70年，紧密型。此后，宰相兼枢 密使，遂成定制。且朝政绝大多数时间被权臣所把持。

　　统计起来如下，三种类型各占的时间大约如下：紧密型：约146年，北宋约38年，南宋约108年。松散型：约140年，北宋约100年，南宋约40年。游离型：约31年，皆在北宋。根据数字统计，可以得出以下三点结论：第一，二府关系在两宋时期的发展趋势是日趋紧密，北宋后期开始，以枢密院分宰相之权的制度构思基本上归于失败，至南宋，二府班子多数时间合而为一。第二，枢密院绝对置于宰相的控制之下、二府关系处于紧密型的时间约占两宋三百余年历史的一半，其发展趋势是宰相权力日益膨胀，南宋时期，多数时间枢密院要秉承宰相的旨意行事，宰相最终将枢密院置于自己的领导之下。