郡县制

  郡县制,指在中国古代实行的中央集权体制下,郡、县二级政权的地方行政制度(类似于现在的行政区划)的总称。

  春秋时代一些诸侯国为了加强管理而置县,直接任命一些不得世袭的官员为地方官。后来晋又在国内置郡。由国君任免地方官,郡县制度使分散的权力层层集归中央,防止因分封而导致分裂。至战国时代这种制度逐渐为各强国采用。郡县制起源于楚国,秦代为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。秦始皇统一天下后,曾出现过是否置郡县的争论。当时不少大臣都主张实行分封,授各地贵族以世袭的诸侯名份,当时惟有身为廷尉的李斯却力排众议实行郡县制,并最终得到秦始皇的采纳。在郡县制下,共设三十六郡,每郡有守(相当于省长)、尉(相当于防区司令)和监(相当于监察专员)各一人。郡下辖县;郡(守)与县(令),由皇帝直接任命。至汉代仍承袭这个制度,自此成为日后各朝地方行政区划的基础。

  历史沿革  

  春秋时期已有县、郡的设置。春秋的县可分为两种类型:楚和秦的县都直属于君主;晋、吴的县多是卿大夫的封邑。两者都是直属于国君的别都,具有边防重镇的作用。楚武王灭掉权国,将其改建为县,是为设县之始。春秋后期,县制开始逐渐推行于内地。战国时期,县的设置已较广泛,并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长,由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位。

  郡的设置要较县为晚。秦穆公九年(前651),晋公子夷吾(即晋惠公)对秦国使者谈到“君实有郡县”,为秦国设郡的最早记载。而后,晋、赵、吴相继设置了郡。这一时期的郡地位比县为低,但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期,有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡(吴起曾为西河守)、上郡和楚悼王时的宛郡。随着边防设郡之地逐渐繁盛,内地的县逐渐增多,需要建立起更高一级的管理机构,于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。郡守为郡之长,多由武官充任,有征兵领军之权。至战国末年,各国郡县的设立已很普遍。

  秦统一后郡县制遂遍行于全国,汉继秦制,比秦更为严整。司马迁说秦始皇分天下为36郡,《晋书》以为统一后又有所增设,可达40郡之多。汉时不断增立新郡,东汉顺帝时全国共有105郡国。郡国指诸侯王国,武帝以后,诸侯王国的地位相当于郡。一郡所统之县,一般约为20上下,一郡总人口数以20万左右者居多,多者也可逾百万。汉代一县,其面积大约为方圆百里。汉代列侯所食之县曰侯国,皇后、公主所食之县曰邑,有少数部族居住之县曰道。县之下置有乡、亭、里。里是民户聚集之处,犹如后世之村落。秦称郡之长官为守。汉景帝时改名太守,西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。由于郡守要兼领武事,故当时人常以“郡将”称之。郡之长官,除太守外,秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属,在郡中和太守并重,有时可代太守行事。县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者,其长官称令,不满者称长。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名,以主文书、仓库和监狱。又设尉,专管武事,大县则设左尉 、右尉各一人。汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。 

  郡守、县令和县长由皇帝直接任免,不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权,有利于政治的安定和经济的发展。 

  郡县制从根本上否定了分封制,打破了西周以来分封割据的状况,中央通过考课和监察加强了中央对地方的管理,有利于防止地方割据分裂,有力地维护了国家的统一。秦汉之制,郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状,县也同样要上集簿于郡,中央或郡即在这时各对其下属进行考核,有功者可受奖赏或升迁,有过者轻则贬秩,重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡,郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课,使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层,保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制,也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制,为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年,原监察区性质的州转变为郡以上的行政区,地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年(583),罢天下诸郡,以州统县。至元,郡名完全废弃,改为行省制度。

  总之,郡县制废除了奴隶主旧贵族时代的世袭特权,有利于形成中央对地方的垂直管理形式;废除了分封制,基本上解除了地方割据势力对封建中央政权的威胁,既是封建专制主义中央集权制度的重要组成部分,也是官僚政治取代贵族政治的重要标志。

  

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