长城保护工作任重道远

董耀会
（中国长城学会常务副会长）

　　为了加强对长城的保护力度，规范长城的利用行为，2006年9月20日国务院第150次常务会议，通过了《长城保护条例》。10月11日温家宝总理签署第476号国务院令，公布了《长城保护条例》将于2006年12月1日起施行。这是长城事业的一件大事，是长城保护工作的一个里程碑。

　　2007年的事12月1日，我中国长城学会举办《长城保护条例》颁布实施一周年座谈会，我谈了长城保护事业的发展和长城保护工作，仍然存在的问题。今天又过去五年了，全国各地的长城保护工作，都有了较大的发展，取得了较好的成绩。特别是国家长城保护工程，在全国掀起了一个长城保护的新高潮。国家文物局和长城沿线各省市自治区及市县的文物部门都投入了很大的力量做长城调查工作。全国的长城资源调查工作的成果也已经逐步的向社会发布，一些省市的报告也已经出版。

　　但5年前我在《长城保护条例》颁布实施一周年座谈会上的讲话中提出的问题，今天看依然没有得到根本性的改变。老兵方阵组委会让我谈谈长城保护问题，找出来这篇文章稍作压缩，提供给大家作参考。长城保护工作是一项需要动员社会广泛参加，并且需要持之以恒坚持的事情，感谢老兵方阵组委会的同志们，感谢我们这些共和国的老军人、老将军们多年来对长城事业的支持。

　　以下是2007我在《长城保护条例》颁布实施一周年座谈会上讲话的原文：

　　我们在充分认识到长城事业的成绩和发展时，也还应该看到面临的各式各样问题。看到问题不是因为我们载了有色眼睛，是因为我们有责任感，是为了找到办法去解决这些问题。今天是《长城保护条例》颁布实施一周年座谈会，我想重点就一年来《长城保护条例》的执行过程中存在的问题讲点意见。《长城保护条例》的执行各地方有好有坏，但总体上来说仍远远满足不了长城保护的实际需要，各级政府和社会各方面都还要做出很艰苦的努力，继续推动《长城保护条例》的贯彻落实，才能保证《长城保护条例》的有效实施。这些问题都是些不能回避的问题，也是些让人很头疼的问题。概括的说，我认为《长城保护条例》的执法过程中，仍然存在着六大问题。这六大问题中包括有对《长城保护条例》宣传不够的问题，有法不依、执法不严的问题，与法规配套的长城保护总体规划还没有完成，甚至连规划纲要没有出台，致使条例的执法清晰度满足不了执法的需要问题。还有，由于《长城保护条例》执法的不到位，守法成本高、违法成本低，公众参与机制尚未建立起来等问题。

　　《长城保护条例》是从制度上给长城保护以支持，《长城保护条例》都确立了那些主要制度呢？有长城保护总体规划制度，有对长城旅游开发活动加以规范的制度，有长城的“四有”措施的落实制度，还有长城保护的社会参与制度。我提出来的这六大问题，可以说基本上是围绕着《长城保护条例》的核心问题而提出来的。下面我想谈谈以下六个方面的具体情况，这些是我对一年来，所了解到在全国各地长城情况进行的归纳总结，不一定对也很可能片面，讲出来供大家参考、研究：

　　一是，《长城保护条例》的执行工作到目前为止，还没有在全国长城沿线全面推行。国家长城保护工程及相关的工作虽然已经启动，但工作还有死角。

　　长城考察中我们发现，基层文物部门的长城保护力量，并没有随着《长城保护条例》的颁布实施而得到加强。基层长城保护的人员和经费，在很多地方都没有得到多大的提高。长城沿线大部分的市县政府，也差不多没有做好依法行政的准备。绝大部分市县政府没有按条例要求，将长城保护事业列入本级政府《经济和社会发展总体规划》。各市县政府将长城保护经费纳入本级财政预算的就更少。在执法主体的执法能力没有得到加强，守法的主体也没有树立起守法意识的情况下，推行《长城保护条例》工作的难度之大，是可想而之的。长城在全国涉及近200个县，一年来我去过三十多个县，每到一个地方我都问长城保护经费纳入本级财政预算问题，问有没有长城保护规划问题，得到的回答绝大多数基本上都是“没有”。大家都知道我们国家的政府是强势政府，各级政府不能真正重视起来，事情就很难办好。　　

　　二是，《长城保护条例》的清晰度，还不能完全满足长城执法的需要。《长城保护条例》的颁布实施，虽然有很强的宣示作用，但其主要目的还是要解决与长城保护相关的具体问题。长城保护总体规划制度是《长城保护条例》最重要的内容之一。条例规定，国家实行长城保护总体规划制度，国家文物局会同有关部门制定长城保护的总体规划，报国务院批准后实施。长城保护总体规划应当明确长城保护的标准和保护的重点，分类确定保护措施，并且制定禁止在保护范围内进行工程建设的长城段落，长城所在地县级以上地方人民政府制定本行政区域的国民经济和社会发展计划，土地利用总体规划和城乡规划都应当落实长城保护总体规划规定的保护措施。《长城保护条例》很多具体条款的执行，都要涉及长城保护总体规划。衡量一个事情是否违反了《长城保护条例》，很多时候要看它是否违反了长城保护总体规划。但是，这么重要的直接关系到《长城保护条例》执行的长城保护总体规划，至今还没有完成编制工作，甚至连总体规划纲要我们要也还没有看到。

　　这里有一个客观原因，就是因为国家对长城的家底不清楚，编制长城保护总体规划，缺乏依据。从这一点也能说明，开展全国长城资源调查工作的重要性。可是因为全面贯彻落实《长城保护条例》，在很多执行过程中都要涉及到长城保护总体规划，各地方政府制定长城保护规划也要依据国家的长城保护总体规划。所以总体规划的制定工作，又不能等全国长城资源调查工作完成之后再去做。这个问题在《长城保护条例》专家论证会上我们也都提过，总体规划纲要本来应该是在长城保护条例颁布之前先行出台的，可是条例已经颁布一年了，总体规划纲要至今还没有出来，致使长城保护条例的一些条款无法有效实施。按计划《国家长城保护总体规划》要到2009年才能出台，这期间的有关问题如何解决，需要有关部门认真研究，否则会严重影响《长城保护条例》的贯彻落实。（《国家长城保护总体规划》至今仍未出台）

　　三是，有法不依、执法不严的现象仍严重存在。一些单位和个人法制观念淡薄，对《长城保护条例》有法不依，仍然是较为普遍的社会现象。在旅游开发的管理中，个别地方仍存在着“先上车，后补票”，甚至上了车也不补票的违法现象。也有的长城地段和长城景区中，存在不符合开发旅游条件的地方却能通过政府审批，不符合《长城保护条例》规定的项目却能上马的情况。一些地方政府部门对建设项目中涉及长城保护的内容，本应该报上级文物部门却没有报。也有的地方文物部门把关不严，存在旅游开发项目漏管的现象。

　　四是，执法队伍能力、水平和社会责任感亟待提高。这是一个说了很多年的老问题，几乎成了说了白说不说白不说的问题，白说也还得说。基层文物保护管理队伍力量十分薄弱，长城保护机构不健全，绝大部分县级单位都没有专门的长城保护管理队伍。在和很多基层文物干部接触中发现，不少人对长城保护管理的有关法律法规并不太熟悉。一些地方的文物部门甚至还没有看到《长城保护条例》。执法队伍能力、水平满足不了执法的需要，严重的影响了基层长城保护执法行政的水平；另一方面，有些文物部门在部门和个体利益面前，缺乏应有的社会责任感，不敢以客观事实和法律法规为依据处理问题。

　　《长城保护条例》针对各级政府的责任，制定了一系列严格的规定。明确要求长城所在地的省级政府，在长城保护方面必须要做好“四有”建设：第一，按照长城保护总体规划的要求，划定公布长城保护范围和控制地带。第二，在长城沿线交通路口和其他需要提示公众的地段，设立长城保护标志。第三，建立完整的长城档案。第四，确定长城的保护机构。《长城保护条例》实施后，河北省文物局按照条例要求，统一制作了长城保护标志石碑，发给河北省长城沿线各市县，要求他们尽快立到长城上去，每2.5公里立一块标志。我们去河北赤城县考察长城时，在长城脚下并没有看到河北省文物局用大理石材料制作的长城保护标志。到赤城县一问，长城保护标志石碑省里是给拉来了，只是一直放在有关部门办公室的院子里。长城保护标志没有立到长城上去的原因很简单，因为县文物部门没有钱请人去立，只是县里文物干部义务劳动立了十来块。赤城县境内的明长城有285公里，还有其它朝代的长城。除长城主体城墙外也还有很多城堡、烽燧等相关遗址、遗迹。县文物部门连立长城保护标志碑的能力都没有，怎么可能指望着靠他们现有的能力，可以把这些长城及相关遗址、遗迹保护好呢。基层的长城保护力量不能得到加强，《长城保护条例》的实施就没有了基础。

　　五是，守法成本高、违法成本低的问题，是个老大难问题至今还没有得到很好的解决。由于长城保护条例的执法力度不够，对破坏长城事件处罚过轻，很多时候既不能对当事者产生制止、震慑作用，更不能起到杀鸡儆猴的作用。发生破坏长城事件，丝毫不影响相关领导特别是国营企业领导，真正看重的利益——头上的官帽。而对长城保护负有领导责任的政府官员的官帽，更是毫无影响。现在对破坏长城的行政处罚主要以罚款为主，罚款数额远远低于企业采取保护长城措施的费用，企业或其他相关利益部门，会为了自己利益的最大化而选择破坏长城。

　　内蒙古宏基路桥投资发展有限公司在乌兰察布市丰镇修建公路，要南北穿越长城。内蒙古文物局知道后多次派工作人员到长城保护区施工现场，找施工单位协商，向他们提出了公路绕行、钻道、架桥等建议。可是宏基路桥公司一面应酬着自治区文物局一面加紧施工，最后擅自挖开长城，损毁了已经是国家级重点文物保护单位的明长城。宏基路桥公司破坏长城的事件不仅违反了《长城保护条例》也违反了《文物保护法》。文物保护法明确规定，凡进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。但他们为什么要这么做呢？完全是利益驱动。拆毁长城不过是罚50万元钱，可是如果绕行、钻道、架桥就需要几千万。在50万和几千万之间进行选择，他们一定会选择50万。如果在进监狱和几千万之间进行选择，恐怕决策者就不会选择进监狱了。

　　六是，公众参与机制尚未建立起来。公众参与程度的高低是衡量长城保护工作是否做好了的重要标准，因为公众参与是作好这项工作的基础。由于长期受官本位观念的束缚，各级政府发动公众参与社会事物的热情不高，普通民众对法律法规授予自己保护社会公共利益的权利和义务认识也不足，这是客观现实。基于此，《长城保护条例》虽然规定了支持和鼓励公众参与长城保护工作的条款。但是政府有关部门并没有制定出，支持鼓励公众参的形式与方法方面的政策，公众参与长城保护工作的难度很大，实际上仍处于流于形式的状态。

　　国家长城保护工程启动以来，开展了大量的工作，具体工作是由国家文物局设在文研所的长城办公室负责。我多次参加国家文物局组织的专家论证会，研究《全国长城资源调查工作总体方案》和《全国长城资源调查管理办法》，和长城办的同志们接触很多。长城办人员很少，就几个人，他们基本上没有了节假日休息。长城办的多数同志原来和长城接触的并不多，有时还要利用五一和国庆长假到下边去考察，去了解长城。他们除了负责全国长城资源调查工作，还要组织有关长城的课题研究，实在是忙不过来。中国长城学会是从事长城研究的社会团体，团结了大批的专家学者，有较强的关于长城的研究能力，很多专家对全国的长城也比较了解。国家文物局如果能够把一些任务分给长城学会，我相信我们一定能够做好。现在是看着他们很忙，看着有关长城的问题也很多，可是长城学会却有劲使不上。长城学会会员全都是长城保护、研究、宣传工作的志愿者，只想多做一些有益于长城的事情，没有任何的要求。连长城学会这样国家文物局所属的非政府组织，参与到国家的长城保护和研究中来，都有这么大的困难，其它方面就更困难了。

　　我还要说说长城基金会的事。我们提出成立长城基金会已经很多年了，长城保护和研究工作的经费不足，是个普遍存在的问题，严重的制约着各地方长城保护和研究工作的开展。经费不足从表面上看是钱的问题，但实质反映的还是观念问题。长城保护的经费只靠政府投入肯定是远远不够的，况且长城沿线很多地方都还贫穷，有的县甚至连工资都不能全额发放。如果把长城基金会建立起来，广泛吸收国内外有志于长城保护和研究的个人和机构的赞助，就可以很好的解决长城保护和研究工作经费不足的问题。今年9月份南方都市报组织了一次长城寻访系列宣传报道活动，在国内外引起了广泛反响。我和南方都市报的总编辑交谈的过程中，他们表示南方都市报可以拿出较大的版面、较大的力量，帮助长城学会在南方为长城保护和研究募款，但是由于我们没有可以公募的基金会，便不能公开向社会募款。成立长城基金是一件功在当代，利在千秋的事，做比不做好，早做比晚做好。（长城基金会至今仍未成立）

　　总之，《长城保护条例》颁布实施一年来，长城保护工作可以说是喜忧参半。我们还要继续做出努力，争取使长城保护工作能更深入，使社会更关注长城事业。长城保护工作肯定还会面临着各种各样的困难，困难越大越说明我们所做事情的重要性。明年长城学会的工作还应该是以宣传长城保护、宣传长城文化为主。同时，也还要把比较重的精力放到长城研究工作上来，加大长城研究和长城考察工作的力度。明年长城开展长城研究和考察工作，有一个非常好的有利条件，就是《中国长城志》的编纂工作在明年将全面铺开。现在这项工作已经正式起动了，编辑部也已经进入正常工作状态，明年是关键的一年。《中国长城志》的编纂过程，也是长城研究向纵深发展过程，也是长城学科建设的过程，我们要充分利用好这个机会。长城学会的长城研究和考察工作，不但要和长城志的编纂工作结合起来，还要结合的很好才行。干什么就要吆喝什么，长城学会的工作任务就是做长城的研究、保护和宣传工作，所以我们要紧紧的为绕着我们的任务去开展工作。