国民政府武装护送班禅回藏政策的确立
九世班禅额尔德尼自1923年11月逃离日喀则后，先后在内蒙古、北京、山西、南京、上海、杭州、沈阳、陕西、甘肃、青海等地活动，在祖国内地居住了14年之久。在此期间，班禅大师受到中央和各级地方政府的尊重。尤其是南京国民政府建立以后，力图对西藏行使主权，在解决西藏事务方面常常征询班禅的意见。1929年2月，国民政府批准班禅在南京设立办事处，以罗桑坚赞为处长。同年底发生尼泊尔入侵西藏事件，班禅拟趁此时机组织卫队返回西藏，特上书请求国民政府发给枪械5000支，弹250万发，军装5000套，每月发饷10万元。不过，由于国内外局势的限制，国民政府没有贸然同意班禅组织军队入藏的请求，但对于班禅购买枪械发给了许可证。 1931年5月，蒋介石特请班禅大师来南京参加国民会议，并请班禅通盘筹划解决藏事意见。班禅遂于同年5月16日上书蒋介石，提出解决西藏内政、外交意见两则：
(1)内政方面：班禅鉴于前、后藏有冈巴拉山为界，人情、风俗、语言“截然不同，实难合而为一”，建议特派“熟习边情、著有声望之大员两人，一驻前藏、一驻后藏，凡练兵、制械与夫用人行政，均须与长官会商而行，有大事则请命于政府”。
(2)外交方面：班禅建议中央政府对于西姆拉草约及“此后英藏间擅定密约，未经中国与闻者，均不可与承认”，“至中藏主权、领土之关系，则由政府依法订定地方行政制度，英国实无过问之权。而此后西藏对内对外交涉，当然由国民政府办理”。同时，班禅也再次提出返回西藏的问题。
1931年6月24日，国民政府册封班禅大师为“护国宣化广慧大师”。1932年4月14日，国民政府特派班禅为“西陲宣化使”，令其前往青海、西康等地抚慰喇嘛、寺院和信仰佛教之民众，其驻锡地为青海香尔德。同时成立西陲宣化使行署和行署警卫队。规定班禅年俸为12万元，行署和警卫队每年经费各18万元。这就为班禅大师返回西藏札什伦布寺奠定了基础。
对于中央政府的任命，西藏当局的反应相当强烈。西藏驻京总代表贡觉仲尼和西藏三大寺分别于同年5月致函国民政府行政院，请求中央政府将班禅名号、印册及新授职位“即予收回成命”，并敦请中央没收班禅购储的军火、撤销班禅驻各地办事处、取消拨给班禅的俸银及招待费。
同年3月，藏军进攻青海，占领囊谦，包围玉树，青藏战事爆发。7月，马步芳率领青军实施反击，不仅解玉树之围，还收复了囊谦、石渠、邓柯等县。刘文辉军乘机反击，迫使藏军向金沙江以西撤退，金沙江以东之德格、甘孜、瞻化等大片地区为川康军队所收复。在9月18日子南京召开的川、滇、陕、甘、青五省军事代表以及班禅、达赖代表参加的西防会议上，班禅提出了解决藏事的12点办法：
(1)西藏绝对服从中央。
(2)所有西藏与外人缔结条约，非经中央承认者，一律无效。
(3)西藏外交应由中央主持。
(4)侵西康之藏军应即撤退，并速组西康省政府。
(5)达赖所拘押后藏人员，应即释放。
(6)请中央派大员赴前后藏主持一切。
(7)即请中央将西康与前后藏地界划清，并立界址，以资遵守。
（8)达赖主持前藏，班禅主持后藏，政教分清，彼此互不侵犯。
(9)班禅在未返藏前，应将青海锡盟拨归班禅教徒住居之所。
(10)在班禅未返藏以前，请中央按照前议，每月拨给10万元，为其费用。
(11)请中央准其编练卫队两团，并供给枪械与饷项。
(12)请中央拨发无线电五架及长途汽车20辆，以便灵通消息，改进蒙藏交通。
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