诸葛忆兵  著

  第三节 地方权力收归中央

    地方权力收归中央，是宋人治国的基本方针之一，是宋代行政制度的一大特色。宋代统治者有鉴于唐中叶以来“方镇之重，君弱臣强”的历史经验教训，将“安内靖国”、“守内虚外”作为调整中央与地方关系的基本原则，大力加强中央集权。朝廷对地方通过采取“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”等具体措施，将原来被地方“方镇”势力所侵夺的以及本来就应该属于地方的民、军、司法、财权全部收归中央所有。“朝廷以一纸下郡县，如身使臂，如臂使指，无有留难，而天下之势一矣。”（《宋史纪事本末》卷2）皇帝则是将中央行政权力托付给以宰相为首的宰辅领导班子，在中央主持政体机制运转并且控制实际权力的大都是宰相们。从地方收归的权力，一般也都是交付到宰相手中，统一领导、调度、指挥。所以，地方势力的削弱，中央集权的加强，就意味着相权的强化。

    1、地方行政建制与官员的任命。

    宋代地方行政建制分为县、州、路三级。县是地方行政系统中的基层组织，设令、簿、尉、丞等。朝廷直接派遣京朝官掌管重要县分，称知县。州级行政组织则摆脱了节度使的控制，听命于朝廷。长官称知某州军州事，有设一至三员通判，为知州副贰，然同时负有“监州”之职责。与州平行的行政机构还有府、军、监。中央政府在政治、军事、经济都十分重要的地区设府，地位略高于州；在边境关隘等有重兵防御的军事要地设军，用于抵御外敌的需要；在生产盐、铁等国家专卖商品的地区设监，直隶京师。路为宋代创设的新型地方监司机构，负责数州县的控制、管理与监察工作，机构设置不如县、州两级严密，由安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司等诸司并立。数司中往往转运使的权力最重，以致“一路之事，无所不总”，成为事实上的路级最高行政长官。然路级各司互不统摄，各自负责所属职事，同时又负有相互监督的责任，以便中央政府的控制。宋代从路至县级的大小官员，多数由朝廷直接派遣，其重要地区官员之任命大都归入宰相“堂除”的范围（详见“第四章第四节”）。并由中央政府负责地方官员的考课、磨勘、迁转等考核、升降工作。地方行政权与官员任免权牢牢地掌握在朝廷手中。哲宗时礼部侍郎范祖禹上疏说：“本朝之法，上下相维，轻重相制，建置之道，最为合宜。……夫监司付以一路，守臣付以一郡，县令付以一县，皆与天子分地而治。”    （《诸臣奏议》卷7《乞行考课监司郡县之法》）

    2、中央政府对地方财政的控制。

    地方割据、分裂势力的形成，必须以相当的财政积累为基础。招兵买马、抗衡中央，都需要一定的财力。有鉴于此，宋代中央集权统治大大加强了对地方财政的控制。

    宋代征收税赋的方式大致沿袭了唐中叶以来的“两税法”，夏税以布帛为主，秋税以粮食为主。对于财赋收入的分配方式同样参照唐代实行两税法之后的“上供、送使、留州”之三分法。然而，其分配比例却大不相同。唐自“安史之乱”以后，地方“租税所入，皆以自赡，名曰留使、留州，其上供者甚少。五代藩镇益强，率令部曲主场务，厚敛以入己，而输贡有数。”宋太祖痛革其弊，“命诸州度支经费外，凡金帛悉送汴都，无得占留。每藩镇帅缺，即令文臣权知所在场务。凡一路之财，置转运使掌之，虽节度、防御、团练、观察诸使及刺使，皆不预签书金谷之籍。于是，财利尽归于上矣。”（皆见《宋史纪事本末》卷2）

    宋代财政管理的基本原则是“天下支用悉出三司”，所以，即使少量“送使”与“留州”的财物，原则上地方上不能擅自支用。地方政府每年需要开列该年度收支总数，年终汇总申报一次，并预计下一年度支用总数。中央政府则不断加强对地方财政的审计工作，宋太宗端拱二年（989）设置了“三司都磨勘司”“掌覆勾三部帐籍，以验出入之数”（《宋史》卷162《职官志》）。

    宋代中央政府主要通过派出的路转运使实施对地方财政的行政控制。路转运使的首要任务是督促州县地方征收赋税，依照朝廷的规定“责州县认供”，列数逐级上报，并负责催促已经征收完毕的财赋输送到京都。此外，路转运使还需要计度供应所辖州县机构的费用，包括地方官吏的俸禄廪给与驻扎该路军队的供应给养等。同时，他们有权力擅自向州县增派税额，做为“羡余”进贡朝廷。通过路级转运使的有效监督，中央集权牢牢控制住地方的财政大权。宋代的用人权与财政权，在中央一级归宰相调度、领导（详见第四章第四节与第七章第二节），从地方收回的财政大权，再度集中到宰相的手中。

    3、地方兵权归上。

    防止地方异己势力的形成，最根本的手段是剥夺地方的兵权。赵匡胤依赖兵变黄袍加身，深知个中奥秘。宋朝统治者采取的一条最基本的措施是挑选天下精兵，充实中央禁军，将全国的相当部分精锐部队集中到京师，强干弱枝，重内轻外，做到“宿重兵于京师以消四方不轨之气”（《长编》卷301）。乾德三年（965），“令天下长吏择本道兵骁勇者，籍其名送都下，以补禁旅之阙。又选强壮卒定为兵样，分送诸道。其后以木梃为高下之等，散给诸州、军，委长吏、都监等召募教习，俟其精练，即送都下。”（《长编》卷6）据宋人朱弁记载：“艺祖养兵止二十万，京师十余万，诸道十余万。使京师之兵足以制诸道，则无外乱；合诸道之兵足以当京师，则无内变。内外相制，无偏重之患。”（《曲洧旧闻》卷4）即使是“诸道”守卫兵卒，也是由中央禁军轮番外出“更戍”。也就是说，地方上的强兵精将全部转归中央禁军，地方上没有正规部队，只留下老弱之徒充“厢军”等以“供杂役”。南宋初年为应付纷繁复杂的战争局面，兵权一度下放，诸将帅皆独挡一面。随着南北局势的渐趋稳定，朝廷便收回了三大帅韩世忠、张俊、岳飞的兵权，“皆除枢府而罢其兵权”（《续资治通鉴》卷124），以升任枢密副使的方式架空诸大帅，兵权又回到朝廷手中。

    朱熹曾经说：“本朝鉴于五代藩镇之弊，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切也收了。”（《朱子语类》卷128）诸种收地方之权归集中央的措施，在两宋大部分时间里都得到了很好的落实。过度收取地方权利的利弊是另外一个需要讨论的问题，但宋代宰相确实拥有了更多的行政权力并且能够得到贯彻实施。