明末至民国年间应对疫病的财政措施及其演变

  疫病防治不仅仅是单纯的医疗卫生现象,更是关涉整个国民生存与国家治理的重要问题。疫病防治映射着政府的社会治理能力和面对公共卫生突发事件的财政应急能力,反过来看,政府对财政政策与财政实践的安排,同样影响着疫情防控的进程。明末至民国年间是我国历史上疫病高发期,也是在疫病防治特别是财政措施方面逐渐演变的时期。关注这一历史阶段重大卫生防疫事件中的财政举措,分析疫病冲击下的财政应对成效,可以对中国历史上的财政职能、国家治理能力的发展与演进产生一些新的思考。

  明末至民国年间重大疫病的暴发及其影响

  明末至民国年间,疫病发生的频率较此前明显增多,产生了严重的社会危害。据余新忠《瘟疫下的社会拯救——中国近世重大疫情与社会反应研究》的不完全统计,明朝后期至民国时期,376年间共发生485次瘟疫,平均疫病发生频率为1.29次/年。疫病影响范围之广,传染之快,破坏之大,难以尽述,其中以万历崇祯年间华北鼠疫、康熙时期北部地区灾疫、清末东北三省鼠疫、1932年全国霍乱四次重大疫灾影响最甚。

  这一时期,瘟疫种类增多,以鼠疫、霍乱在传染性和致死率上最为严重。鼠疫因其易感染、潜伏期短、死亡率高的特征,对民众生命、社会心理都造成了巨大威胁和极度恐慌,影响极为严重。明末万历至崇祯年间,曾发生三次大规模鼠疫。万历八年(1580年),山西“大同瘟疫大作,十室九病,传染者接踵而亡”(万历《山西通志》卷二十六《祥异》)。此次鼠疫持续不断,及至万历三十八年(1610年)再次大规模流行,在山西、陕西、河北、河南和山东诸省蔓延传播。清朝康熙七年(1668年)至康熙六十年(1721年),秦岭—淮河一线以北地区受自然灾害和战乱影响,共发生疫病17次,“人被疾疫,死亡相继”(《清史稿》)。受制于北部地区尚不发达的医疗手段与落后的思想观念,疫病突发之暴烈,症状之奇特,死亡之快速,给民众造成了极为严重的心理恐惧与社会恐慌。1910—1911年东北鼠疫,据《东三省疫事报告书》统计,黑龙江省死亡14636人,吉林省死亡22222人,奉天省死亡7114人,三省总计死亡43972人。霍乱于道光元年前后自印度传入我国,在江南一带迅速扩散。1932年发生全国性霍乱,无论就影响区域还是死亡人数而言,都是民国时期最大的瘟疫。当时,疫情以上海等大城市为中心,沿交通干线迅速蔓延全国。根据民国政府时期海港检疫处兼办的中央霍乱局估计:1932年的霍乱侵入23个省,感染者达10万人以上,死亡约34000人。

  大规模疫病给社会政治、经济带来严重冲击。一方面,大量人口患病或死亡所造成的社会劳动力锐减,使“农田无人耕种,禾熟无人收割”(《湖北省志·卫生》),农耕与社会生产难以进行,严重阻碍了经济发展。同时,交通管制、患者隔离也使贸易往来与商业活动几乎陷入停滞。另一方面,疫病一旦流行,感染者便从社会的“生产者”转变为社会的“消费者”,国家在财政收入受损的基础上,还需花费大量财力和物力对疫病进行救治,面临财政和管理等方面的压力。

  明末至民国年间重大疫病的财政应对措施

  明末至民国年间,中国在数次重大疫病的冲击下,财政应对疫病的举措逐步完善和制度化。

  明末万历至崇祯年间,山西等地鼠疫严重,囿于王朝腐败与国用不足,政府对公共卫生防疫的财政安排多表现为临时性财政救济政策。一方面削减非疫病救治的无关财政支出;另一方面提供大量银两赈济灾民,下拨防疫财政资金,用于医官选派、药材采买等医疗救治行为。同时,减免疫情所在地百姓的赋税,承担祭祀丧葬事宜,以缓解疫情之下百姓的生存困难。但由于政府缺少疫前防范的财政投入,医学与惠民药局常年经营不善几近废弃,疫时难以发挥效用。此外,中央财政赈济依旧存在一定的地域局限性,公共医疗救治服务供给不均。明末疫情防治始终处于被动,对万历崇祯年间山西鼠疫的紧急救援和财政应对,表现出危机之下的临时性、偶然性和不平衡性。

  清康熙七年(1668年)至康熙六十年(1721年)间,我国北部地区受自然灾害和战乱影响,疫病频发。清政府针对当地物资匮乏、医疗落后的状况,采取施医送药、赈济粮米、拨发钱款,蠲免赋税等举措,并常常延续至疫病之后,其目的是运用财政工具缓解疫区百姓生活困境。康熙十九年(1680年),派遣太医院医生“分治五城抱病饥民”,“速行设法赈济”(《清圣祖实录》)。康熙三十七年(1698年),旱灾与瘟疫同时发生,“蠲免二年钱粮,并仍发谷仓赈济”(《浮山县志》)。康熙朝还采取了“贵农重储”“戒奢崇俭”等措施,积极建设地方仓储。地方仓储的整顿发展,一定程度上使地方防灾抗灾的能力相对增强,在赈灾备荒中发挥了一定的作用。进入晚清,日常救治设施逐渐增多,专门防疫的医药局出现,政府逐渐依靠稳定而灵活的方式(丝捐、铺捐等)筹措防疫资金。可见,清政府对灾疫防范及其财政建设已开始重视并逐渐发展,以税收为杠杆的财政防疫应急政策逐步发挥作用,社会保障与相应的防疫财政初步兴起。

  清末宣统二年(1910年),东三省发生鼠疫,政府采取了一系列应对疫情的社会保障措施:发放棉衣、粮草等赈济物资以应民需;补贴银两、补偿疫区居民财产损失;降低水价,提供公共卫生用水,以避免因饮水不洁而致疫情加重。这些举措一定程度上纾解了东北地区的鼠疫困局,但也暴露了缺少防疫预算的国家财政在大疫面前应付不及的窘境。面对东三省急电中央的拨款请求,清政府不得不挪用外交财政预算以充防疫经费,继向大清银行、交通银行借款各50万两银元后,又商请向各国银行借债200万两。宣统三年(1911年),奉天特设万国鼠疫研究会,出版了《1911年国际鼠疫会议报告》,将中国防治鼠疫的实践经验和方法公诸世界,为世界各国妥善应对重大公共卫生事件提供了实例。东三省鼠疫和万国鼠疫研究会的召开促成我国近代第一个常设防疫机构——东三省防疫事务总处于1912年创办。清末政府综合运用财政应急工具,在实践中初步探索出疫病防治机制,财政作为防疫事业保障措施开始逐渐走向常态化。

  民国时期,疫灾防治制度化建设逐渐加强。1928年,南京国民政府成立卫生署,是为我国近代公共卫生事业发展的重要标志。财政预算科设立防疫经费,从制度上保证了疫情财政的应急经费来源,也为拨付核算提供了行政依托。1932年4月,一场全国性霍乱暴发,国民政府成立预防霍乱联合办事处,财政部作为协同部门负责统筹、调配抗疫所需的资金和物品。霍乱疫情沿铁路干线传播,全国海港防疫管理处立即令广州、厦门、青岛等各港口城市“遵照海港检疫章程,由检疫关实行检查”(《大公报》1932年6月13日)。在西方医疗卫生理念的影响下,卫生防疫财政支出的重点转向了疫苗接种、隔离室修建、卫生防疫宣传、医护人员津贴,以及清洁用水供给、消毒液喷洒、厕所改良等公共卫生服务。但受制于国势衰微、财政不足,霍乱防治诸项工作皆因设备、人力及经费有限而难达预期。社会救援作为政府财政的补充,参与到疫病的防治与救助,其中以公益组织、工商社团、社会名流贡献较为突出。1932年7月30日《申报》记载,上海吴醒亚等人筹设时疫医院,杜月笙创办高行时疫医院,对贫者均施义诊。新药同业公会于1934年扩充其主办的黄楚九医院,为贫民患者免费施医赠药。但社会救援力量存在一定的地域局限与经济约束,基本集中于长三角等经济发达、思想开放的富庶之地。限于财力或其他原因,免费接种疫苗只在一些大中城市开展。这一时期银行借款、增发外债也成为财政资金筹措的手段,社会力量参与也在一定程度上分担了政府的财政压力。当然,因为当时动荡的时局诸因素影响,这些措施的效果仍然十分有限。

  总结与思考

  每一次疫病的发生与救治,都是对财政制度和国家治理的冲击与考验。明末至民国年间,我国在应对重大疫病这一突发性公共卫生事件上,经历了漫长的发展过程,逐步建立了一套国家主导的卫生防疫机制。财政在应对疫病中承担着重要的历史使命,不同朝代实施了不同的财政应对措施。具体而言:其一,从明末的消极避疫到清初的积极防疫,再到民国时期的防疫制度化,从明末的临时性救治到晚清民国的日常性诊疗,政府财政举措的主动性逐渐加强;其二,从单纯的税收减免、府库拨款,到压缩政府支出、设立预算防疫经费再到借款举债、救援协助,卫生防疫财政收入的筹措手段更加多元;其三,从一城一地的公共物品提供与财政定向补贴,到参与国际交流提供国际公共物品,卫生防疫财政支出的辐射范围有所扩展;其四,从以中央政府为主的单一财政投入,到中央政府、地方政府与社会各方力量共同出资,卫生财政格局初具雏形;其五,近代财政应急制度呈现西方化与本土化融合态势,既受西方公共卫生思想传播的影响,亦有中国传统经验之传承。

  这一历史阶段,中国对于财政工具的充分挖掘与综合利用,使得应对疫病的公共卫生财政逐步系统化、制度化。回顾历次重大疫情防治经过,卫生防疫建设虽然取得了较大进步,但诸多举措囿于体制滞后、经费不足及风俗落后,依然存在诸多局限与现实困境,最终导致应对疫情的效果有限。

  (作者:马金华,系中央财经大学财政税务学院教授,本文系国家社科基金重点项目“近代中国政府间事权与财权划分研究”〔20AJY018〕阶段性成果)

  

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