“永不加赋”是晚清挨打的财政原因吗?——读《中国近世财政史研究》

《中国近世财政史研究》,[日]岩井茂树著,付勇译,江苏人民出版社2020年11月第一版,78.00元

  最近,江苏人民出版社“海外中国研究丛书”推出了日本学者岩井茂树的《中国近世财政史研究》,其中对清朝财政体系进行了深入的研究与探讨。作为书中的重要概念,“原额主义”的提法颇具启发意义。

  一

  有清一朝,法定的财政收入主要由田赋、盐课、关税和杂赋组成。四者当中,田赋占清廷财政收入近8成,主要表现为地丁银和漕粮;盐课是第二大财源,约占1成有余;关税和杂赋数额不大,有时往往略而不列。正赋之外,清廷还有捐纳和报效两项收入,但这两项多因军需、河工、赈灾等临时性支出而起,所以正式统计往往不加记载。

  就开支而言,军饷是其中的大头。以乾隆三十年(1765年)奏销为例,军饷占全部支出的近八成;其次是王公、文官的俸禄,占一成有余;再次为朝廷各部门开支,不足一成。当然,以上属于经常性开支,如果发生战争或重大灾荒需要赈济时,情况会大有不同。

  晚清之前,清廷收支大体平衡,通常略有结余。如顺治九年(1653年)收入2438万两,支出1800万两,结余638万两;乾隆三十一年(1766年)收入4554万两,支出3451万两,结余1103万两;嘉庆十七年(1812年)收入4013万两,支出3150万两,结余863万两。

  从户部银库存银情况看,乾隆朝后期基本维持在六七千万两的规模。嘉庆朝后,因为镇压白莲教起义的缘故,户部存银急剧下降。嘉庆十六年(1811年),户部存银仅2078万两。道光年后,户部存银仍保持低位。在第一次鸦片战争爆发前,户部存银已不足2000万两。

  咸丰年后,清廷财政非但没有改善,反而因为内乱频发和外敌入侵而陷入濒于崩溃的境地。咸丰三年(1853年)六月,户部存银只剩下22万两,年底更是不足12万两。咸丰八年(1858年)时,户部存银仅剩5万两,连维持朝廷各部门的运行都成了问题。

  最终将清廷从内外交困的绝境中挽救出来的,是厘金的横空出世。厘金开始于咸丰三年(1853年),系扬州帮办军务雷以諴在扬州首创,本意是值百抽一的商品流动税。次年三月,因为成效显著,雷以諴在上奏中建议将此法推广到各州县。经清廷批准后,厘金制度渐变为全国性的筹饷办法。

  在财政枯竭、粮饷不继的非常时刻,厘金之法得到了清廷的高度认可和各省领兵大臣的极力赞成。湘军主帅曾国藩就认为:“军兴以来,士与工商生计或未尽绝,惟农夫则无一人不苦,无一处不苦。农夫受苦太久,则必荒田不耕,军无粮则必扰民,民无粮则必从贼,贼无粮则必变流贼,而大乱无了日矣。故今日之州县,以重农为第一要务,病商之钱可取,病农之钱不可取。”

  作为一笔巨大的新税源,厘金收入极大缓解了清廷尤其地方政府的财政匮乏。同治前后,江苏、湖南、湖北、江西、安徽等省的厘金收入几乎都用在镇压太平军、捻军等的军事行动上,尤其是湘军和淮军的饷源,即主要为厘金。同治初年,在厘金收入最高的时期,其所得甚至超过了清廷的年度财政收入。

  同治年后,随着社会秩序的逐步稳定,清廷财政收入也恢复至6000万两左右。光绪朝前二十年(1875-1894年),清廷每年收支相抵,大体能结余四五百万两。其中情况最好的是光绪十七年(1891年),当年收入最高达8968万两,结余1032万两。

  然而,光绪年后清廷财政情况虽然有所改善,但改善程度有限。历年虽有结余,但总额不大,在机动财力方面仍是捉襟见肘。如1883-1885年中法战争中,财政困难也是清廷选择“乘胜求和”的重要考量因素。甲午战争爆发后,清廷竭力筹款500万两,但仅维持一个月就消耗殆尽。之后,清廷不得不靠临时的捐款捐输和内外借债才得以撑持战局。

  《马关条约》签订后,2亿两的战争赔款和3千万两的赎辽费立刻让清廷财政陷入绝境。之后,清廷通过向俄、法、德、英四国银行举借外债3亿两才得以应付,但每年须还本付息近1500万两银子的压力无疑是空前的。

  更为恐怖的是,庚子年八国联军侵华后,《辛丑条约》规定清政府赔款4.5亿两,分39年还清,本息合计9.8亿两,这无疑是清廷财政的噩梦。

  令人吃惊的是,在大清王朝的最后10年中,清廷财政收入增速远远超出想象。据《清朝文献通考》等史料的记载,光绪朝前期的年财政收入大约在为8000万两,但光绪二十九年(1903年)时升至1.05亿两,光绪三十四年(1908年)达到2.34亿两,宣统元年(1909年)为2.63亿两,宣统三年(1911年)的收入为2.97亿两。在短短10年中,清廷年财政收入竟翻了三倍多,这确实有些匪夷所思了。

  二

  清末财政的急剧扩张,很大程度上是因为突破了之前的“量入为出、永不加赋”的祖制。自康熙、雍正年间实行“摊丁入亩、永不加赋”后,这一国策即为后世君主所遵守。嘉庆、道光时期,即使财政收入明显萎缩,但清廷仍固守“量入为出”的基本原则,并以“轻徭薄赋”为仁政美德而不轻易更改。

  如嘉庆继位之初,新任漕运总督蒋兆奎曾提出:漕粮运军的津贴制定于百十年前,如今物价上涨数倍,导致经费严重不足;近年来,运军全靠州县的浮收才得以维持。因此,他呼吁朝廷照准浮收并以其中一部分支付运军的开销。然而,嘉庆断然否决了这一提议,他认为这样做的话,“事近加赋”。

  不能“加赋”的情况下,剩下的选择只能是“开源节流”。嘉庆十九年(1814年),在被问到“可裕国用”良策时,吏部尚书英和回答:“治国不可言利,而圣人不讳理财。财之道,不外开源节流。”实际上,开源难,节流亦不易,这种话不痛不痒,多是无用空话。康熙也曾说:所谓开源,势必“兴一利则多一弊”;而要是节流,如裁撤机构和人员的话,又往往震动一方,影响大局。

  如嘉庆五年(1800年)时,湖南按察使百龄奏请裁撤有名无实的驿站长夫,嘉庆批复说:“站夫之设,原以闲款养闲人”,一省一万两,全国就不下十万两的支出;但是,如果裁减掉,那全国将增加一万人的失业者,“朕岂靳此十余万金,忍令数万人失业乎?”看来,对于明末李自成起事的教训,嘉庆还是十分清楚的。

  嘉庆、道光时期在财政问题上的敷衍苟且,最终结果是没能做到节俭,反而开支越来越多。事实上,清廷主事者对财政问题的认知水平十分有限,当时清廷对全国财政的控制能力已降至极低水平,遇上如军需、河工及赈济等巨额支出时,也只是东挪西凑,从无长期的综合考虑。

  在《中国近世财政史研究》一书中,日本学者岩井茂树将清廷在财政问题上固守祖制的做法称之为“原额主义”。他认为,把明清财政说成“固定税制”过于简单化了,税额是否以法定的形式固定下来,这不是原额主义产生的决定性要因;将经常性财政收支尽可能控制在固定范围内,这些要因才发挥着作用。实行原额主义的结果是,靠正规财政维持的官府活动变得固定而有限,而正规财政之外的非法但灵活的财政措施却得以施展。

  岩井茂树认为,清廷统治者对人口增长和经济增长的关系缺乏科学认识,他们只看到人口增加会带来资源紧张和物价上涨等负面结果,却没有认识到人口增长带来的社会经济和纳税能力的提升。在这种错误观念支配下,维持原额被视为善政,而增大原额被视为恶政。然而,原额主义只能够满足中央集权的财政需求,地方上往往难以为继。随着时间的推移,越是想维护原额的善政,正额财政外的恶政就越发猖狂,最终不得不默认。这种做法,既缺乏实事求是的精神,又损害了表里如一的内质,实为典型的“装鸵鸟”。

  对岩井茂树提出的“原额主义”,学者范金民作了这样一番解读:明清财政的原额主义造成了地方官府财政经费的严重不足,导致正额外的附加性征收项目日益膨胀,而不断增加的额外负担,最终又不均衡地加在了社会各阶层尤其贫穷小户头上。明清财政的另一个特点,是缺乏弹性的正额部分和具有很强收缩性的额外部分形成互补关系。类似状况,前人曾有提及,但将其简明概括为“原额主义”则是本书首次提出。应该说,这抓住了明清财政问题的要害,也为理解近代中国的转型问题提供了新思路。

  事实很清楚,原额显然是不够的,所以才会有各种法定税之外的附加税或说亚财政。此外,随着物价的上涨,正额财政规模非但没有扩大反而实质性缩小很多。从乾隆初年到道光时期的一百年间,银的购买力贬值了三分之二,因而正规的国家财政实际上是在大幅萎缩。然而,国库支付给官员和士兵的俸禄、津贴、兵饷等都是固定的,并没有随物价上涨而调整。清廷财政吃紧的情况下,地方上往往受到更大的盘剥和限制,如下级部门的存留银、养廉银等被上级部门极度压榨和提取,雍正推行的养廉银制度改革已然失效。

  从这个意义上说,中国历史上的每一次赋税改革,不管是张居正的一条鞭法还是雍正的耗羡归公,都是在承认亚财政、增加赋税,也就是把之前临时的额外的负担纳入正额。大体而言,这种改革每次都取得了一时之效,但每过一段时期后,仍旧故态复萌。这其中的原因就在于:额定税收虽然不变,但地方开支往往不断增加,纳税者的成本不断加重几乎是必然的。而且,额外负担往往是不均衡的,而不均衡的结果往往导致社会的不稳定,进而引发王朝的倾覆。

  从清廷财政运行机制来看,清代前中期前主要通过各省征收、户部划拨来统筹安排。但晚清,中央与地方的财政体系开始崩裂,传统的内销外销、解款协款制度开始瓦解,清末新政后,地方上更是税权乱开。就像岩井茂树说的,当时清廷的整个财政体系就像是“套人木偶”,外面的木偶里套着另一个木偶,但这个“木偶小人”绝非脱胎换骨的进化新人,反而是地方架空中央的威胁。应该说,这个比喻是十分恰当而意味深远的。以同光时期的财政新变化而言,这个新木偶的具象化就是地方财政出于厘金,而洋务运动包括江南制造总局等军工企业及北洋舰队等方面的支出均出自海关税,而厘金和海关税都在原财政体系之外,是之前根本不存在或者微不足道的。

  三

  近年来,以王业键为代表的一些海外学者认为,晚清财政的最主要问题是,“传统的轻赋政策成了阻碍国家进步的痛苦根源”。换言之,近代中国之所以一再落败,其中的一个重大原因就是清廷在财政上固守祖制,没能以合理的方式集中国民财富迎接当时的国际竞争。而这种失败的集中体现就是,近代中国有钱赔款,却没钱发展军备和重要产业,最终落得次次挨打、处处被动的悲惨局面。这种错误的财政政策引发的恶果,和同时期的日本形成鲜明对比。

  1901年,赫德曾估算中国纳税田亩为24亿亩,而清廷每年田赋所得不过2500万两;印度田亩不及中国一半,每年钱粮所得却为1亿两,中国田赋大有整顿的空间。同一时期,英国驻上海总领事哲美森也认为,中国耕地为28亿,每亩田赋200文,1600文折1两计,清廷每年应收田赋3亿两,即使遇上荒歉,最低也能有1亿两,这与清廷所得未免差距太大。学者周志初认为,赫德、哲美森高估了中国的耕地总量,但按田亩总产值的5%计算的话,清廷田赋所得至少可得1亿两。而学者王业键认为,1908年清廷农业税实际征收为1亿两,但仍明显低于同时期农业产值的5%(2亿两)。

  作为对比,1894年日本农业产值为6.58亿日元,同年农业租税为7130万日元,占农业产值的11%,同时占日本政府年度收入近70%。1887年日本国民收入2.34亿日元,明治政府财政收入8200万日元,税负近35%;即便最低的1903年,也达到24.4%,而1908年最高达到42%。以此而论,说明治政府勒紧国民裤腰带发展军国主义,大体是符合事实的。

  同样可以对比的是,1887年中国国民人均收入约为日本国民的77%,但中国经济总量是日本的10倍,财政税收却只有日本的1.5倍不到。如果清廷可支配收入增加1亿两并投入近代化和国防建设的话,甲午年乃至整个近代时期或许也不至于那么被动。

  学者周志初认为,晚清财政困乏的一大问题是当时富裕阶层的大量收入没有对国家起到作用。如1887年全国人均收入为8.32两,但士绅富商阶层的收入远大于此。如1887年地主的地租收入高达3亿两,是清廷财政的数倍。再如买办阶层的收入也高达数千万两,这些人都没有真正纳税。由于清廷没有设置所得税,富裕阶层积累的大量资财没能转化为财政,而是转为了个人的奢侈生活。即便当时有强迫半强迫的捐输、报效等手段,但这些对清廷财政的作用十分有限。而与此同时,作为主体国民的农民又承担不起加税的压力。

  与此相对比,日本土地所有者的土地税约占地价的3%,约占年产量的34%,这比中国的田赋比重要高得多。而且,日本对富裕阶层设置了所得税,如1890年所得税占日本政府直接税的2.7%,1900年增至9.8%,1910年更是达到22.4%。由此可见,对富裕阶层征税是日本政府的一个重要财政来源。

  近代以后,一些有识之士如王韬也曾提出实行“量出制入”的主张,其认为:英国“所征田赋之外,商税为重。其所抽虽若繁琐,而每岁量出以为入,一切善堂经费以及桥梁道路,悉皆拨自官库,借以养民而便民,故取诸民而民不怨,奉诸君而君无私焉”。黄遵宪也曾说:“世人徒见英俄法美船炮之多,金帛之富,而不知其岁入租税至7000万镑之多。假使中国岁入得有此数,比今日常税骤增五六倍,即铁甲轮路,一切富强之具咄嗟而办,亦复何难?正为税入不足之故,无论外务,即内国政令,亦不得不苟且敷衍,能静而不能动,谓非取之过轻之故欤?”

  受此影响,1898年户部在奏折中提出:“近时泰西各国,每年由该国度支大臣预将来年岁用款开示议政院,以为赋税准则。”1910年,浙江巡抚增韫更是明确主张“量出为入”:“夫国家财政与个人经济不同,值此宪政进行,若不统筹全局,本财政原则量出以制入,必至财源涸竭,百举俱废,匪惟贻笑各国,且无以并立于二十世纪,可断言也。”清末内阁协理大臣徐世昌也认为:“古之制国用者,量入以为出;今之制国用者,量出以为入。盖以财限事则庶政坐困,因事理财则百废兴举。”当时的总理大臣、庆亲王奕劻也表示,各国预算之法不同,“一则量入为出,于节流之意为多,而政策常偏于保守;一则量出为入,于开源之道为重,而政策常主于进行。……大抵国家文明程度愈进,则其经费愈繁。历观往史,中外皆然”。然而,此时已是辛亥前夕,为时已晚矣。

  一言蔽之,晚清财政的困窘,除了本身经济尤其工商业不够发达外,也与财政上的原额主义有着莫大的关系。从儒学观念上说,这种量入为出、固守祖额的财政思想是一种“仁慈”的善政,但不客气地说,在国际环境险恶、外部挑战强劲的时代背景下,清廷这种墨守成规的“原额主义”,其实也是管理水平落后、战略能力低下的体现。

  对于“永不加赋”的祖训,不管是咸丰皇帝还是慈禧太后或者恭亲王奕等,这些主政者们不能也不敢违背。毕竟,“量入为出”的原则实行了二百多年,这证明它有可取之处,没有十足的把握,恐怕任何皇帝都不会轻易尝试改革。同时,清廷统治者也不想毁坏“永不加赋、藏富于民”的仁政形象。在他们看来,如果违背的话,很可能会给人留下苛政敛财的恶劣印象,从而招致民众的不满。作为异质政权,对这点恐怕是尤为敏感的。由此,清廷宁可核减挪垫,始终在正税之外做文章,也不愿触动“量入为出”的“原额主义”财政准则,这或许就是晚清一再挨打的财政原因了。

  

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