史林镜鉴:20世纪二三十年代北京官办社会救助的市场化取向

  

    社会救助具有较鲜明的时代指向性。20世纪二三十年代,随着中国由传统农业社会向近代工业社会的转型,施救理念由传统社会的“重养轻教”向近代社会“教养兼施、工读并重”的转变,北京社会救助实践发生了迥异于传统的变化,确立了“慈善救济之根本解决与谋本市民生之新基础,非以平市工业化不可,而欲达此目标,非以力助推销为奖励不为功”的救助思想(《北平特别市社会局救济事业小史》,第67页)。社会救助机构及救助举措呈现出了以市场为导向的发展轨迹。

    随着西方近代社会救助理念的传播,北京率先举起了救助机构市场化变革的大旗。1902年5月,北京成立了京师工艺局,下设诸多当时社会发展所需之工艺科目,如织工、漆工、木工、藤工、绣工、镌瓷等。与此同时,该局还设立了劝工场,“将局中制造各货陈列”“至市面制成货物,有能独出新意,甚适时用者……代为销售”(《中国近代手工业史资料》〔第二卷〕,三联书店1957年版,第507页)。京师工艺局的成立及劝工场的设立开启了北京救助机构以市场需求为指向,以“出售商品以赚取利润”为旨趣变革的滥觞。20世纪二三十年代,因应社会的发展需要,北京社会救助机构的市场化变革进一步深化,精简机构,裁汰冗员;创设工艺科目,服务受助主体发展;分工明确,责权清晰,成为此时北京救助机构市场化变革的新面貌。

    第一,精简机构,裁汰冗员。提高救助机关的行政效率是社会救助事业市场化取向的必然要求。1928年前,北京社会救助机构臃肿重叠、层次过多、职责不清、缺乏效率。此后,经当局“擘划”,日趋“改善”,但仍存在着“不相连属、难期划一”“用人较多,经费较重”等弊端。1934年北京市社会局将原有六处救助机关(注:第一救济院、第二救济院、妇女救济院、第一习艺工厂、第二习艺工厂、乞丐收容所)“合并精简为北京社会局救济院,下设四部(注:收容部、儿童部、第一习艺部、第二习艺部)……一切事务由总院统筹办理”。1936年因“名称权限仍不免稍涉含混……改收容部为劳工部,并儿童部与第二习艺部之无技能妇女为妇女儿童部,其余之第一第二两习艺部依然存在,名称既符实际权限亦较清晰”(《北平市社会局救济院特刊》,1936年)。随着机构的精简,当局对机构冗员也施以裁汰。往日职员任用“多系上级长官位置私人之渊薮,人浮于事,能否胜任称职,在所不问,挟官僚之积习,为腐化之集团”。在救助机构冗员的裁汰中,当局本着“职无闲人,人无废事”及“因事择人,量才任用,以学识经验能力及以往成绩”的用人标准,总计“裁汰者约三分之二”(《北平特别市社会局救济事业小史》,第52页)。北京社会救助机构精简及裁员后,其办公、薪工、口粮等费用每月可以节省“一千二百八十元”。这些改革实现了机构及人员的精简与统一管理,从而为其市场化发展奠定了基础。

    第二,创设工艺科目,服务受助主体发展。北京市社会救助机构之设立“肇始于前清光绪三十三年……至民国十七年以后……始得由消极之救济日趋于增加生产”(《北平市社会局救济院特刊》,1936年)。20世纪二三十年代对受助者发展需求的关照已成为北京社会救助机构变革的主旨,各机构均设立了适合不同受助群体习艺与救助的科组,如第一习艺部专为十三岁以上男子习艺而设,习艺科目有漂染、手工、机织、印刷等,每日习艺八小时。劳工部为无业游民及残老人士而设,设有残老、感化、劳役、土木工等四组,凡年富力强之男子均拨入劳役组、土木工组,授以筑路土木等相关常识技能,以期能自立谋生。所置工艺科目均是根据当时社会发展所需而设,“凡不能与市面争衡及耗资费事者概不采取”。通过建立与社会(市场)需求相适应的工艺科目,授以受助者一定的谋生之技,以期在满足受助者生存需求的基础上,更多注重对受助者发展需求的关照。

    第三,分工明确,责权清晰。增强管理的实效性是现代社会救助机构内在的要求,而分工明确,责权清晰的专业化管理是提高管理实效性的重要表征。1934年北京市社会局救济院下设事务股、营业股、工务股,分别掌管救济院的不同事务。如事务股负责本院所有“会计、文书、庶务、教育、卫生以及收容人入院出院、分拨”等事务;营业股具体负责本院“印刷品承揽与核价,机织手工两项出品之推销,保管成品及工资原料各种账薄之登记核算,原料市价之调查,营业计算之呈报”等事务;工务股掌管本院“全体之工务事项、习艺之指导以及收容人衣履被褥之制造”等事务。三股的设立开启了北京官办社会救助机构的专业化管理,这种各司其职、各尽其责的机构设置格局进一步推动与深化了北京社会救助事业的市场化发展。

    20世纪二三十年代,北京社会救助机构在实现以市场化为指向的变革后,其社会救助举措也发生了以市场化为取向的转变,具体表现为:

    第一,注重生产技术的提高和产品式样的改善。产品生产技术及创新是提高产品市场竞争力的关键因素之一。为此,北京社会救助机构注重工徒“工艺技能”教导培训、生产设备的更新及产品式样的改善。它要求所有收容艺徒每日学习八小时的工艺,由救济院工务股工师、工匠训导。同时,救济院还开始大量购买使用纺织机、缝纫机、打眼机、划线机等现代机器和工具,并不断改善产品式样,如在机织手工方面,“改善毛巾品质,增加式样,改良漂染方法”,其余如“藤竹器、补花、刺绣等项均有新式设计”;在印刷方面,推出了套色、石印、烫金、画线、中西精装、铅线、花边、精印、铜板、锌板等式样,印刷字体不仅细分为一至五号字模,还有各号英文字模、各号日文字模、三(四、五)号楷字铜模等,装订采用了打眼机、划线机、砂轮机、机器刀等先进工具。生产技术及产品质量的提高,提升了北京社会救助机构产品的市场竞争力。

    第二,积极开拓产品销售市场。产品之“销行与否,乃生产兴替之极要关键”,其工艺之进展恒视“营业成绩之优劣为消长,盖出品因成本关系不能囤积甚多,必使畅销方不致影响资本”。北京原有慈善机构之出品,在济贫及生产上并无多大成效,其症结在于“推售不广,销路滞竭”。因此,该机构积极拓展产品销售渠道,如在各习艺厂门前设有售品处;在繁闹的天桥设一销售处,对所产产品零整批销;在本市东安市场设有慈工联合商店,各习艺工厂生产之产品均可寄托该店代售(《北平特别市社会局救济事业小史》,第62—64页)。此外,还不定期举办慈善工艺售品会,销售各习艺厂之产品,且“售品成绩甚好”。销售市场的开拓拓宽了救助机构产品的销售范围,使产品销售不再局限于北京本地,“天津、保定、太原等地也多有批购”,促进了北京社会救助事业之发展。

    第三,鼓励与激发受助人员劳动的积极性。为激发受助者劳动的积极性,提高劳动生产效率,北京社会救助机构开展了对受助者激励机制的探索。1928年北京救助机构对受助者的奖励以“平日工作之成绩”为标准,酌定奖金。1934年重新制定了奖励措施,即为“所制成品由监工人员每日监督考核,按件给资,并根据其工作成绩优劣,分别奖惩”。新的激励措施贵在“按件给资”,有利于充分调动每位劳动者生产的积极性。

    20世纪二三十年代,北京官办社会救助实行了“慈善+市场”,即公益性和经营性兼得的发展模式。这种模式关注成本收益,追求经济效率,采用市场化运作,在用出品销售、为本市单位或个人提供服务等方式获取收益的同时,培养了受助人员“造血”的能力,从而既增加了救助机构的收入,又达到了对受助者救济帮助的目的,推动了社会救助事业由传统“关怀式救助”向现代“发展式救助”的转向。

    (作者单位:太原科技大学思政部 本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“民国上海住房救助研究〔1927-1937〕”〔14YJC770020〕及2014年度山西省高校哲学社会科学研究一般项目成果)

  

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